Introdução: a década perdida da educação de tempo integral no Brasil
90% das metas do Plano Nacional de Educação (PNE) 2024-2024 não foram alcançadas. Esse foi um dos principais resultados apresentados por Andressa Pellanda em audiência pública na Comissão de Educação (CE) do Senado, onde se discute hoje o novo PNE (PL 2614/2024) que vigorará na próxima década. Esse plano representa as intenções dos atores educacionais mais influentes do Brasil e guiará a maior parte das políticas públicas educacionais do futuro próximo.
Um dos principais motivos para tamanho resultado negativo foi a falta de financiamento público de ações para alcançar as metas, de certo ambiciosas, acordadas pelos atores políticos em 2014. Aliado a isso, somemos o caos da pandemia de COVID-19 e teremos um cenário extremamente desafiador para as políticas educacionais e para o alcance das metas estabelecidas.
Ao analisar, recentemente, o caso da Meta 6 do PNE pude observar que essa meta apresentou estagnação, e até mesmo involução, durante os oito primeiros anos de vigência do PNE. Isto é, a meta 6A, definida em 2014, estipulava alcançar o número de 25% dos estudantes da educação básica em regime de tempo integral e a meta 6b estipulava que 50% das escolas da educação básica deveriam ser de tempo integral até o ano de 2024.
Até 2022, haviam 18,5% de estudantes de ETI (um crescimento de menos um ponto percentual em relação ao ano de 2014). Para o artigo não ficar extremamente longo, não apresentarei os dados de escolas de ETI (a meta 6b), que apresentou um desempenho inferior, mas com uma tendência similar. Esses dados podem ser acessados no artigo acadêmico que publiquei sobre o assunto. Mais especificamente, entre 2014 e 2021 os dados mostraram estagnação completa desses números, enquanto os anos de 2022 a 2024 a presentaram uma recuperação e avanço na direção de alcançá-la. Como podemos explicar esse comportamento?
Porque essa meta (como muitas outras do plano) quase fracassou por uma década e quais os fatores por trás da virada recente desses números? Minha hipótese é que metas ambiciosas, como as estabelecidas no PNE, tenderão a ficar no papel quando não forem acompanhadas de mecanismos de responsabilização e financiamento claros.
Abaixo indico algumas razões que penso estarem alinhadas com essa visão.
Apoio tímido, resultado tímido
Durante o início do PNE 2014 a política nacional mais importante relacionada a educação de tempo integral (ETI) era o Programa Mais Educação (PME), que representou um dos esforços institucionais mais importantes de promoção da ETI no Brasil. Contudo esse programa apresentava maior preocupação com o ensino infantil, menor volume de investimentos e o Governo Federal como parceiro que ofertava apoio técnico. O resultado disso? Estagnação e a queda abrupta em 2016: uma redução de 25,5% no número de estudantes em ETI na educação básica em relação a 2014 (figura 1).
Figura 1 – Percentual de estudantes em ETI na educação básica (2014-2016) Fonte: Elaboração própria usando dados do INEP.
Uma política baseada em apoio técnico e baixo volume de repasse financeiro foi insuficiente para expandir a oferta de ETI entre nos estados, como esperado pela meta. Esse cenário de estagnação só começaria a mudar com uma nova política, ainda que de forma limitada.
O efeito do incentivo: quando o dinheiro aparece, o resultado acontece
Embora tenham havido alguns programas de incentivo do Governo Federal para promoção da ETI, somente com a reforma do Novo Ensino Médio e a Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral (EMTI) observou-se um claro apelo do Governo Federal como agente financiador da política de ETI no Brasil. Por outro lado, essa política restringiu sua atuação unicamente o ensino médio. O efeito é claro (figura 2): o número de estudantes de ETI no ensino médio sai de 8,16% para 20,5% em 2022.
Figura 2 – Percentual de estudantes em ETI na educação básica e no ensino médio (2014-2022)
A política de fomento (EMTI) garantiu financiamento do Governo Federal por 10 anos para cada nova turma de ETI criada sob o âmbito da política. Note que enquanto o volume de estudantes de ETI de ensino médio cresce a partir de 2017, o volume de estudantes de ETI na educação básica como um todo permanece estagnado. Uma vez que o governo injetou dinheiro de forma relevante e contínua, a política avançou.
A política que consolidou a expansão
Muito embora, possamos notar que passa a haver uma evolução a partir de 2022 também nos dados da educação básica (que incluem os dados de ensino médio) a consolidação do Governo Federal como ator principal de promoção da ETI ocorre com o Programa Escola em Tempo Integral que o Governo Federal em 2023: ele não é mais apenas um incentivador, é o principal financiador e, crucialmente, abrange sua atuação para toda a educação básica e não apenas o ensino médio.
Figura 3 – Percentual de estudantes em ETI na educação básica e no ensino médio (2014-2024)
Como vemos na figura 3, agora, tanto a linha da educação básica quanto a do ensino médio sobem juntas, rompendo os tetos históricos pela primeira vez desde 2014. Os números mostraram que a meta 6A tende a ser alcançada em breve – a meta 6B passou a progredir, mas encontra-se longe de ser alcançada.
Considerações finais
Como vimos, sem financiador as metas do PNE correm um sério risco de se tornarem apenas uma boa carta de intenções. Na nossa visão, a expansão da ETI no Brasil avançou na medida em que o Governo Federal assumiu parte relevante do financiamento da política para o ensino médio inicialmente, e para toda a rede básica pós-2023.
O fato é que essa história da Meta 6 não é apenas sobre a educação integral. Com base nela, podemos tirar lições sobre como arquitetar políticas públicas tão abrangentes como as contidas no PNE. Para que grandes planos nacionais funcionem, eles precisam ter mecanismos de governança claros, responsabilidades definidas e fontes de financiamento garantidas desde o início. No caso da educação de tempo integral, claramente, os agentes locais não apresentaram interesse de financiar individualmente a política e os números estagnaram.
Nesse momento, o novo PNE (2024-2034) está em discussão no Senado Federal, será que os legisladores aprenderam a lição com as muitas metas não alcançadas? O novo PNE nascerá com os mecanismos necessários para evitar se tornar mais uma carta de boas intenções?
Este artigo foi publicado originalmente no meu perfil do LinkedIn. [Link]
